FEDERALISME SANS CHANGER LA CONSTITUTION : LA CONTRADICTION INSURMONTABLE DE L’ARTICLE 220 DE LA CONSTITUTION
Le passage de l’État unitaire décentralisé à l’État fédéral en République Démocratique du Congo : une impossibilité juridique par voie de révision constitutionnelle ordinaire, en raison de l’intangibilité substantielle et littérale de l’article 220.
Analyse doctrinale indépendante
Date : 2 juin 2026
Introduction
La question du passage de la forme actuelle de l’État (unitaire décentralisé) à un État fédéral occupe le débat politique et juridique congolais depuis plus de deux décennies.
Les partisans d’une « simple révision constitutionnelle » invoquent les articles 218 et 219 de la Constitution du 18 février 2006 (révisée par la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011).
Cependant, une analyse rigoureuse, substantielle et littérale de l’article 220 démontre que cette transformation est substantiellement bloquée par la clause d’intangibilité constitutionnelle.
Elle ne peut s’opérer que par un changement global de Constitution (nouveau pouvoir constituant originaire), et non par une révision ordinaire.
Le présent article reprend l’ensemble des questions débattues, énumère exhaustivement les dispositions à modifier et démontre pourquoi l’article 220, dans sa dernière disposition, constitue un obstacle insurmontable.
I. LE TEXTE ET LA PORTEE DE L’ARTICLE 220
L’article 220 dispose, dans son dernier alinéa :« Est formellement interdite toute révision constitutionnelle ayant pour objet ou pour effet de réduire les droits et libertés de la personne, ou de réduire les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées ».
Cette disposition, combinée aux sept clauses intangibles du premier alinéa (forme républicaine de l’État, etc.), confère à l’article 220 une intangibilité reconnue par la doctrine dominante (Yatala Nsomwe Ntambwe, Galance, Mwabilay).
En d’autres termes, l’article 220 lui-même ne peut être révisé sans affaiblir ses protections. Il est aussi intangible, dans ses dispositions.
Toute révision qui aurait pour objet ou pour effet de réduire les prérogatives des provinces et des Entités Territoriales Décentralisées (ETD), est donc formellement interdite.
II. LES QUESTIONS SOULEVEES PAR LE PASSAGE A L’ÉTAT FEDERAL
Le passage à l’État fédéral soulève cinq questions interdépendantes :
– La modification de la forme unitaire (« uni et indivisible » – art. 1) et de la souveraineté pleine de l’État central.
– La transformation (ou suppression) des provinces et ETD en entités fédérées.
– La réécriture complète de la répartition des compétences (Titre III).
– L’évaluation concrète de l’effet sur les prérogatives des provinces et ETD au sens de l’article 220 dernier alinéa.
– La compatibilité d’une révision massive (plus de quarante articles) avec la procédure ordinaire des articles 218-219.
III. LISTE EXHAUSTIVE DES ARTICLES QUI DEVRAIENT ETRE MODIFIES
Même en admettant, pour les besoins de l’argumentation, que la révision soit possible, il faudrait modifier ou supprimer les dispositions suivantes (liste non exhaustive) :
Titre Ier – Dispositions générales
Art. 1 (État souverain, uni et indivisible)
Art. 2 (composition : Kinshasa + 25 provinces)
Art. 3 (personnalité juridique des provinces et ETD, libre administration)
Art. 4 (création de nouvelles provinces)
Art. 5 (souveraineté nationale)
Art. 9 (souveraineté permanente sur le sol et le sous-sol)
Dispositions éparses impliquant le contrôle central Art. 63, 69, 79, 80, 81, 103, 104, 123, 153, 161, 171, 175, 180, 181, 185, 189, 194
Chapitre 2 du Titre III – Des provinces (bloc central à réécrire entièrement)
Art. 195 à 207 (institutions provinciales, assemblée, gouvernement, répartition des compétences exclusives/concurrents, exécution des lois nationales, etc.)
Au total, plus de quarante articles devraient être révisés ou supprimés, et des nombreuses dispositions nouvelles introduites (compétences résiduelles des États fédérés, souveraineté partagée, etc.).
Une telle ampleur dépasse largement le cadre d’une « simple révision ».
IV. L’IMPOSSIBILITE D’EVALUER LA NON-REDUCTION DES PREROGATIVES DES PROVINCES
La difficulté majeure réside dans l’article 220, dernier alinéa.
Une fois les provinces et les provinces et les ETD supprimées du texte constitutionnel (remplacées par des « États fédérés »), il devient impossible, au sein de la Constitution révisée, d’évaluer si leurs prérogatives ont été augmentées ou réduites.
L’article 220 exige pourtant une comparaison concrète entre l’avant et l’après révision.
De plus, l’élimination pure et simple des provinces actuelles constitue, par elle-même, la réduction ultime de leurs prérogatives : une province n’est pas un État fédéré ; elle ne dispose pas de souveraineté partagée ni de compétences résiduelles.
Et si le redécoupage territorial disperse les provinces actuelles dans de nouvelles entités (scénario des six grandes régions historiques parfois évoqué comme objectif des défenseurs de la thèse fédéraliste), les 26 provinces existantes perdent individuellement toutes leurs prérogatives, ce qui viole littéralement et substantiellement l’article 220 de la Constitution.
La protection de l’article 220 est à la fois littérale(le texte parle explicitement de « provinces et entités territoriales décentralisées ») et substantielle (il protège les prérogatives des entités concrètes existantes).
La disparition de ces entités rend la clause ( Art. 220, dernier alinéa) inapplicable et, par là même, violée.
V. POSITION DE LA DOCTRINE ET INCOHERENCE
J’ai constamment soutenu, notamment dans mes déclarations et analyses depuis 2025, que le fédéralisme implique un changement total de Constitution et non une simple révision, précisément en raison de l’article 220.
Cette position est plus conforme à la rigueur constitutionnelle que celle de certains acteurs politiques (ex. Me Hervé Diakese, Olivier Kamitatu) qui défendent une continuité fictive.
Maintenir l’article 220 intact tout en supprimant les provinces et ETD qu’il protège, dans leurs existence et leurs prérogatives individuelles actuelles, crée une incohérence sémantique et logique inacceptable au sein d’un même texte constitutionnel.
Une Constitution ne peut simultanément protéger des entités (les provinces) qui n’existent plus et prétendre respecter leurs prérogatives, diluées dans des états même territorialement différents.
Conclusion
Le passage de l’État unitaire décentralisé à l’État fédéral est substantiellement bloqué par l’article 220 de la Constitution.
La révision ordinaire (art. 218-219) est juridiquement impossible car elle violerait, par son objet même et par son effet, la dernière disposition de l’article 220.
Seul un changement global de Constitution – par voie d’assemblée constituante ou de référendum constituant hors du cadre des articles 218-220 – permettrait de procéder à une refondation complète, en abrogeant ou en remplaçant l’article 220 et en redéfinissant ex nihilo la forme de l’État.
Toute tentative de contourner cet obstacle par une révision massive constituerait une violation constitutionnelle patente, susceptible d’être annulée par la Cour constitutionnelle.
Le constituant de 2006 a voulu verrouiller la forme unitaire décentralisée contre toute réduction des prérogatives locales ( des 26 provinces); il appartient aujourd’hui au peuple souverain, par un acte constituant originaire, de décider ou non de déverrouiller cette protection, par le seul moyen juridique possible :
un changement total de l’actuelle Constitution.
En d’autres termes, les partisans du fédéralisme sont, logiquement et juridiquement, aussi des partisans du changement de Constitution en RDCongo.
Dura lex sed lex.
Eugène Diomi Ndongala
Bibliographie
Constitution de la RDC du 18 février 2006 (révisée 2011)
Yatala Nsomwe Ntambwe, La révision constitutionnelle en RDC, 2018
Galance, Les clauses d’intangibilité, Rev. dr. cong., 2022
Démocratie Chrétienne, D.C. 