Analyse juridique et politique du recours à l’article 137 de la Constitution après l’arrêt R.Const. 2695 du 28 juillet 2026.

Il arrive qu’un recul soit plus révélateur qu’une avancée.

En sollicitant, par sa lettre n°26/009 du 10 août 2026, une nouvelle délibération de la loi fixant les conditions d’organisation du référendum, le Président de la République a fait un pas en arrière au moment précis où la promulgation était de droit ex art 140 C.

Il avait obtenu l’essentiel : un texte déclaré conforme par la Cour constitutionnelle, prêt à entrer en vigueur. Il choisit pourtant de le renvoyer au Parlement. Ce geste – annoncé par le communiqué du Bureau de l’Assemblée nationale du 13 août, signé du Rapporteur Jacques Djoli Eseng’Ekeli, 3 jours après la réception de la lettre de la présidence ( ?!) -est à la fois un objet juridique singulier et une manœuvre politique de premier ordre. Il mérite d’être disséqué comme tel.

I. LA MISE EN SCÈNE D’UNE VICTOIRE

Rappelons la séquence, car c’est dans son enchaînement que réside l’anomalie. Déclarée recevable le 29 avril 2026, la proposition de loi portée par le député Paul-Gaspard Ngondankoy compte quatre-vingt-treize articles et institue un mécanisme de « changement constitutionnel » par voie d’assemblée constituante. Adoptée par les deux chambres, elle est déférée par le chef de l’État à la Cour constitutionnelle, au titre de l’article 160, alinéa 3, pour contrôle préalable de constitutionnalité.

Le 28 juillet 2026, par son arrêt R.Const. 2695, la Cour déclare le texte conforme à la Constitution, sous treize réserves d’interprétation touchant les articles 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 19, 21, 23 et 43 – suppression de notions jugées trop vagues, substitution de formulations, réécriture de dispositions.

Usant de son pouvoir de régulation, elle ordonne que la loi soit publiée au Journal officiel « avec l’arrêt en annexe », afin que son application tienne compte de ces réserves.

La décision est présentée comme définitive et insusceptible de recours.

Le pouvoir tenait donc sa victoire : une loi validée, verrouillée par l’autorité de la chose jugée, dont il ne restait qu’à prendre acte par ordonnance de promulgation. C’est ici que le rétropédalage commence.

II. UN RECOURS SANS PRECEDENTS

L’article 137 de la Constitution congolaise – qui autorise le président à demander au Parlement une nouvelle délibération d’une loi avant sa promulgation – est le décalque de l’article 10 de la Constitution française de 1958, modèle de référence en la matière. Or, dans ce système de référence lui-même, la nouvelle délibération est d’un usage rarissime, et l’unique fois où elle a suivi une décision du juge constitutionnel confirme, par contraste, la singularité congolaise.

En 1985, le Conseil constitutionnel avait déclaré partiellement non conforme la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie (déc. n° 85-196 DC du 8 août 1985). Certains articles ayant été censurés (non validés), la nouvelle délibération fondée sur l’article 10 servait à remplacer les dispositions manquantes et à éviter de promulguer une loi tronquée ; le texte remanié fut ensuite de nouveau soumis au Conseil, qui statua par une seconde décision (déc. n° 85-197 DC du 23 août 1985).

La leçon est double : la nouvelle délibération n’y intervint que pour guérir une inconstitutionnalité, et toute modification du texte appela « un nouveau contrôle ».

Rien de tel à Kinshasa. La Cour n’a « rien censuré » : elle a validé, en assortissant le texte de réserves qui s’imposent d’office par annexion à la publication. Mobiliser la nouvelle délibération après un arrêt de conformité, sur un texte prêt à promulguer et dont les réserves s’appliquent déjà, ne trouve de précédent ni dans la pratique congolaise ni dans le droit français qui l’inspire.

La configuration est inédite.

Elle l’est d’autant plus qu’elle procède d’un empilement de procédures que la Constitution conçoit comme alternatives. Contrôle de constitutionnalité, nouvelle délibération et promulgation dans les quinze jours sont trois voies ouvertes au même stade, après transmission et avant promulgation. Le président les active en cascade : d’abord la Cour, puis – l’arrêt une fois rendu – l’article 137.

Que cette dernière demeure disponible après une décision définitive de la Haute Cour est plus que discutable.

Et la justification affichée n’apaise pas le doute : le communiqué invoque la nécessité « d’intégrer ces clauses interprétatives », alors même que la Cour a prévu qu’elles s’imposeraient par la seule annexion de l’arrêt.

Renvoyer la loi au Parlement pour y intégrer ce qui vaut déjà de plein droit n’ajoute, en droit, rien de nécessaire – ce qui invite à chercher ailleurs le motif réel.

III. LE TEXTE DANS LES LIMBES : LA PROMULGATION DE PLEIN DROIT

Le rétropédalage a un coût immédiat : il déstabilise le statut même de la loi.

L’article 140 impartit au chef de l’État un délai de quinze jours pour promulguer, faute de quoi la promulgation intervient de plein droit.

Ce délai, courant depuis l’arrêt du 28 juillet, est arrivé à terme dans la nuit du 12 au 13 août 2026. Faute de promulgation présidentielle, loi était déjà promulguée de plein droit.

Tout se joue alors sur une question : la lettre du 10 août (si elle existait effectivement à cette date) a-t-elle valablement suspendu ce compteur ?

Si l’article 137 était encore disponible et régulièrement mis en œuvre, le délai est gelé jusqu’à la nouvelle délibération. S’il ne l’était plus – la Cour ayant définitivement statué – la lettre est sans effet suspensif et le texte est entré en vigueur par l’écoulement du temps.

Le paradoxe est saisissant : une loi que l’on prétend perfectionner pourrait être déjà née.

Cette incertitude n’est pas un simple accroc technique ; elle est, on le verra, politiquement fonctionnelle.

IV. LA CHOSE JUGÉE A L’ÉPREUVE DE LA SECONDE LECTURE

Reste la question la plus délicate : que peut, au juste, la nouvelle délibération sans heurter l’arrêt ?

L’article 168 de la Constitution confère aux arrêts de la Cour une force obligatoire, immédiate et opposable aux pouvoirs publics comme aux particuliers ; le « dit pour droit » est revêtu d’une autorité absolue de la chose jugée.

Mais cette autorité, en matière de contrôle abstrait, est « relative au texte examiné » : la Cour a jugé une version précise, non les versions à venir. Elle n’a pas davantage retiré au Parlement son pouvoir de légiférer sur la matière. « Définitif et insusceptible de recours » protège « la décision », non « le texte », qui demeure amendable.

De cette prémisse découlent trois hypothèses, qu’il faut soigneusement distinguer.

Dans la première, le Parlement se borne à transcrire les réserves -supprimant, substituant, réécrivant les treize articles exactement comme la Cour l’a prescrit. Aucune contradiction : le législateur « exécute » l’arrêt de la Cour Constitutionnelle. C’est le seul objet que le communiqué revendique.

Dans la deuxième, le Parlement introduit des dispositions réellement nouvelles, sur des points que la Cour n’a pas tranchés. Techniquement, la chose jugée n’est pas violée, puisque ces dispositions ne sont pas celles qui ont été jugées. Mais, par là même, elles n’auront subi « aucun contrôle » : ce qui serait promulgué ne serait plus le texte validé, mais un texte partiellement incontrôlé – précisément l’insécurité juridique que la manœuvre prétend conjurer. La logique commanderait alors une nouvelle saisine avant promulgation.

Dans la troisième, le Parlement réécrit le fond en s’écartant de ce que les réserves imposaient : il rétablit une formule que la Cour avait fait supprimer, ou réélargit un champ qu’elle avait resserré – l’objet même du référendum à l’article 4, par exemple. Là, la contradiction est frontale.

Re-légiférer ce que la Cour a précisément neutralisé heurte de plein fouet l’autorité obligatoire de l’arrêt : c’est réintroduire l’inconstitutionnalité que le contrôle avait écartée.

Le précédent français le confirme : dès que le texte a changé, en 1985, un nouveau contrôle s’est imposé. L’autorité de la première décision ne « déteint » jamais sur la version modifiée.

La légitimité de tout le détour par l’article 137 se joue donc sur une seule ligne de crête : transcription fidèle des réserves, ou réécriture substantielle. Le premier chemin est cohérent ; le second se contredit lui-même.

V. ANATOMIE POLITIQUE D’UN RÉTROPÉDALAGE

Pourquoi reculer quand on a gagné ? La réponse est moins dans le droit que dans le calendrier et la rue.

La date du 15 août s’annonçait comme un point de fixation. Une partie de l’opposition tenait l’arrêt pour « nul et non avenu » et parlait de « coup d’État constitutionnel par voie référendaire ». Elle promettait des marches, dans un pays déjà éprouvé par la guerre du M23 à l’Est et par une épidémie d’Ebola.

Ne pas promulguer avant l’échéance, et renvoyer l’affaire à la session de septembre, revient à désamorcer le détonateur et à déplacer l’épreuve de force hors de cet été à haut risque. Le rétropédalage est d’abord une temporisation.

Il est aussi une opération d’habillage. En saisissant d’abord la Cour, puis en renvoyant le texte au Parlement, l’exécutif se drape dans les formes de l’État de droit et oppose au récit du passage en force une image de coopération interinstitutionnelle.

Le porte-parole du gouvernement a d’ailleurs cadré la décision de la Cour comme la simple validation d’un cadre juridique, sans lancement d’un référendum, la promulgation restant l’affaire du président. La façade est celle de la rigueur ; « clarté, cohérence, intelligibilité et sécurité juridique », dit le communiqué.

Mais le fond n’a jamais été la technique référendaire – il est le mandat.

Une certaine opposition y lit la préparation d’une nouvelle architecture avant l’échéance de 2028, le chef de l’État ayant lui-même déclaré qu’il accepterait un troisième mandat « si le peuple le voulait ». La séquence est classique en Afrique centrale, du Cameroun de 2008 au Congo-Brazzaville de 2015 et au Burundi de 2018.

D’où le paradoxe central de ce recul : il désamorce et confirme à la fois.

Il désamorce la tension immédiate ; il confirme, aux yeux des adversaires, le soupçon d’une nouvelle délibération employée comme cheval de Troie -remettre dans le texte, sous couvert d’exécuter l’arrêt, ce que la Cour en avait retiré.

Le geste qui devait rassurer sur le légalisme du processus est précisément celui qui rouvre la controverse que l’arrêt était censé clore.

VI. EN GUISE DE CONCLUSION : LA LIGNE DE CRETE DE SEPTEMBRE

Le rétropédalage référendaire aura transformé une victoire juridique en zone d’incertitude.

Sur le plan du droit, il fragilise l’autorité de la chose jugée en mobilisant une procédure de correction là où il n’y avait rien à corriger ;

il laisse planer un doute sur le statut du texte au regard de l’article 140 ; et il fait dépendre sa propre régularité de ce que fera le Parlement en seconde lecture.

Sur le plan politique, il achète du temps sans rien régler du fond, et déplace à la rentrée une confrontation que rien n’a apaisée.

Tout se jouera donc en septembre, sur cette ligne de crête. Si la nouvelle délibération se limite à transcrire les réserves de la Cour, l’exécutif conservera son argument le plus solide – « la Cour a validé » – et le recul n’aura été qu’une pause tactique.

S’il touche au fond au-delà des réserves, il perdra cet argument, rouvrira la question de constitutionnalité, et donnera corps au procès qui lui est fait.

Entre l’exécution loyale d’un arrêt et sa contorsion, il n’y a, pour le pouvoir, que l’épaisseur d’un vote – et toute la différence entre la légalité et son simulacre.

Eugène Diomi Ndongala,

Démocratie Chrétienne, DC

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— DIOMI (@EugeneDiomi) August 14, 2026

Références principales

– Constitution de la République démocratique du Congo du 18 février 2006, révisée en 2011 : art. 137 (nouvelle délibération), art. 140 (promulgation ; promulgation de plein droit), art. 160 (saisine présidentielle pour contrôle de constitutionnalité), art. 168 (force obligatoire et autorité de la chose jugée des arrêts de la Cour constitutionnelle), art. 219 et 220 (limites à la révision constitutionnelle).

– Cour constitutionnelle de la RDC, arrêt R.Const. 2695 du 28 juillet 2026 (conformité sous treize réserves d’interprétation).

– Conseil constitutionnel français, déc. n° 85-196 DC du 8 août 1985 et déc. n° 85-197 DC du 23 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie ; art. 10 de la Constitution française du 4 octobre 1958.

– Communiqué officiel du Bureau de l’Assemblée nationale, Palais du Peuple, Kinshasa, 13 août 2026 ; lettre présidentielle n°26/009 du 10 août 2026